福清市建设志：第九章 房地产管理 / 第一节 地产管理

第九章 房地产管理

第一节 地产管理

一、地籍管理
明洪武年间（1368——1398年），定赋役籍，编里甲，造“黄册”（户、丁、赋、役清册，以黄纸为封面）。洪武二十年（1387年），为了加强地籍管理，进行全国性的履亩丈量，分清土质高下，明定主权四至，编绘鱼鳞图册（田地图，丘形状如鱼鳞），与黄册并行，统称黄鳞册，载有土地所有权者之姓名、人口、征收赋额等。
清朝沿用明朝章制，仅将黄册更名为粮户册，鱼鳞册改称丈量册，按册征粮。清顺治四年（1647年）也进行了一次丈量土地，整理地籍。时福清官民田园5872顷51.49亩。清康熙二十八年（1689年）为厘定民房宅基，凭以征收赋税，进行实地勘测、丈量，按类分级征租。
民国初年，凭借以前留下来的黄鳞册，或地籍人员提供的征收田赋底册，作为征税的依据。但地籍人员素质不同，其中有的为了谋图私利，弄虚作假，致生不少弊端。
民国22年（1933年）4月19日，福建省政府委员会第247次会议通过了《福建省清厘田赋规程》，明确规定：“凡本省向例应纳丁粮或地租之人民私有或团体公有田园屋地、池塘牧场、海滩、沙坡、洲、田、渡埕、水坞、官田、屯田、官园、墓田、庙基等项。无论现属何种名称，均在清理范围之内”.民国24年4月，省政府制订了《福建省土地陈报章程》，共27条。福清于同年4月4日成立土地陈报处，训练工作人员。（看福清FQLOOK.CN）于同月23日分赴各区办理土地陈报工作，迄至7月7日，全部陈报工作办理完竣。
民国31年，在全县范围内又一次开展土地陈报并进行土地测量，归户造册。同年11月中旬，公告全县测量结果，可耕地有44.45万亩。
中华人民共和国成立后，于1950年，全县进行一次查田评产，初步澄清应税土地42.08万亩。1951年，又一次从清查漏税田入手，查田核实计税面积，全县计有应税田亩面积573855亩。
1952年，在土地改革、土整和查田定产的基础上，对全县78108户颁发了土地证。
遵照国务院[1984]70号批转的《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，福清县于1990年8月开展土地资源调查。至翌年10月，基本完成全市土地利用现状调查，实有耕地为710789亩。比1990年末耕地数增190972亩。
（一）土地利用现状调查
1989年4月，成立福清县土地资源调查领导小组，1990年8月8日，在上迳乡、渔溪镇搞试点，随之，即在全县铺开。直接参与调查工作的乡镇干部共210多人，村主要干部1200多人，土地管理员70多人，专业人员80多人。
这次调查历时1年又2个月，为福清历史上第一次完成了以村为单位的土地权属界线调查。（看福清FQLOOK.CN）调查结果，本市土地利用结构为：包括O米以上等深线海涂及陆地面积为1951.43平方公里，其中海涂面积为348.19平方公里，陆域面积1603.24平方公里。耕地面积为710788.5亩，占本次调查总面积的24.28%;园地面积113924.2亩，占3.89%;林地面积901172,5亩，占30.70%;居民点及工矿用地面积195656.9亩，占6.68%;交通用地23540.2亩，占0.8%;水域用地为755906.7亩，占26.82%;未利用地为226152亩，占7.73%.
（二）登记发证
1.民国及以前土地发证
明、清时期，清丈土地与登记发证多是联系在一起的。每逢更朝换代，必整理地籍，重建经界，颁发契证，以为课税之依据。
民国24年（1935年）4月，福清县土地陈报处，遵照省政府颁发的《土地陈报章程》，着手土地陈报工作。同年7月，陈报工作结束之后，即审核整理，编造粮册，但未清丈土地，亦未发证。
民国32年5月，福清县成立土地发照办事处，在土地测量的基础上，着手颁发土地管业执照。至民国33年10月22日，全县计发土地管业执照3366件。
民国35年11月6日，省政府公布《福建省办理土地总登记办法》，福清利用土地编查成果，办理总登记，并填发土地所有权状。发给土地所有权状的同时，收回土地管业执照，予以注销。是年，本县城区、海口、龙田、高山、渔溪等5个镇，土地所有权登记6571宗，地价总额14.19亿元。
2.土地改革发证
共和国成立后，福清白1950年8月实行土地改革，至1951年11月全面结束。1952年1月，在全县范围内开展土地房屋登记、确权和发证工作。全县共有78108户领到了土地证。
3.初始土地登记发证
1988年5月，县成立两权（房屋所有权、土地使用权）发证领导小组和办事机构。9月，首先在县城小桥街二选区203户居民和企事业单位（其中国营单位17户、集体单位5户、私房181户）进行发放两权证的试点工作，为在全县范围内普遍开展摸索经验。
1990年后，全县逐步全面开展土地初始登记发证工作。（看福清FQLOOK.CN）是年，首先对城镇国有土地进行登记发证工作。至年末，收件调查单位198宗，发证198本，面积1023万平方米；个人用地99宗2561户、面积20.7万平方米，登记发证955户、960本。面积11.3万平方米。
1991年，全市21个乡镇相继成立发证办公室，共抽调近100名干部具体负责日常事务。至1993年10月底，全面完成土地登记发证任务。全市应登记发证262485本，已登记发证235859本。总面积4377万平方米，完成发证率达89.85%.其中国有证31162本、集体证204697本。
（三）土地变更
随着社会经济的发展，三资企业、乡镇企业等工业用地逐年增加。城乡居民点、交通用地不断扩展，农业用地内部结构调整以及荒山绿化等引起地类的大幅度变化，使得1990年的土地资源详查成果同实际情况形成现势性的差异。1993年7月，福清市开展了土地变更调查工作。由福州市土地管理局、福清市土地管理局、福建师范大学地理系等组成工作班子，经过半年时间的工作，基本完成了福清土地变更的调查任务。
根据土地变更调查，福清市现有土地总面积为2927141.8亩，其中耕地677756.5亩，占全市土地总面积有23.15%;园地121271.4亩，占4.14%;林地901509.4亩，占30.8%;居民点及工矿用地为215000.02亩，占7.35%;交通用地砷97.2亩，占0.88%;水域768184.6亩，占26.24%;未利用土地217622.78亩，占7.43%.与1990年土地详查结果比较，福清市土地变更范围广、变幅大、涉及地类多。从1990年至1993年的3年时间内，全市土地变化面积约为76604.54亩，占全市土地总面积的2.6l%.
根据《中华人民共和国土地管理法》第十条：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”的规定，福清市土地管理局决定，自1992年起，对于全市范围内使用国有、集体土地的单位和个人，进行土地使用权（包括地面物变更，随之转移的）转让、出租、买卖、抵押、赠与、交换等活动，均应持合法证件向市土地管理部门提出书面申请，经批准后，给予办理土地使用权变更登记手续。凡是土地使用权发生转移之后，需要改建、翻建的旧房，亦须经过变更登记。至1993年末，全市已办理个人土地权属变更登记的有融城、音西、宏路、海口、渔溪、沙埔等6镇，总户数为144户，总面积为148447.23平方米。
（四）分等定级
1989年3月，福清市成立土地定级领导小组，抽调4名技术人员组成专业组，并即开展工作。
首先对融城土地进行分等定级工作。定级的范围为：东至元洪师范，西至西门加油站，南至畜牧中心，北至县委党校。定级结果，融城土地共含有五级，围绕商业街（一拂街至鱼市街）成环状向外递减分布。（看福清FQLOOK.CN）一级为市区繁华段，二级为较繁华段，三级主要是老城区居民地，四级主要是新近形成的居民区，五级是城乡结合部及近郊区土地。
1991年3月，又组织力量对龙田镇进行土地级别评定工作，并对各类型、各行业用地的地价测算作了大量的探索和实践。同年9月，基本完成定级工作。龙田镇建成区土地划分为4个级别，总分布规律是由镇中心向外放射分布，级别逐渐降低。一级地主要分布在旧街道、薯栽巷小商品市场、车站及大真公路与山前村路交叉处等；二级地是沿以上4处一级地段外围分布，主要在旧街道局部段（卫生院附近），大真公路局部段；三级地主要是近年来新形成的居民建设区，分布在镇建设区外围；四级地部分为镇外围建成区，部分为近郊区农用地。
二、建设用地管理
明、清时期，福清的用地管理主要是征收田赋及土地契税。保护封建土地私有者的利益以及处理地权纠纷等。
民国16年（1927年）以前，政府兴办事业需要征用土地的，没有具体法规，主要靠协议解决。民国17年，国民政府公布施行<土地征收法>,是为国民政府颁布的第一部有关土地征用方面的法规。具体规定征用土地的原则、申请手续、地价评议和批准权限等。
是时，土地属私有，个人建房使用自有土地，或向他人购买，没有办理审批手续。私人建房只求“风水好”（取决于堪舆），生产、生活方便，不讲节约耕地。房屋建成后，须向政府有关部门交纳契税后方可领取产权房契。私人之间，还可以进行房地产交易。
民国34年，县政府设地政科，开始对私人建房进行管理，但由于政府腐败，农村个人建房实际处于无政府状态。
共和国成立后，逐步建立和完善新的土地法规，加强规划，合理开发，严格用地审批。（看福清FQLOOK.CN）1987年后，对各种建设用地，以规划为前提，实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的体制，对城乡土地实行集中、统一管理，垄断土地一级市场，放开搞活管好土地二级转让市场。严格按照国家法律和法规，审批、办理建设用地手续，协调土地供需关系，以确保土地资源、资产的节约和合理利用，防止土地供求失调、竞相压价、收益流失的现象，使土地真正成为本级政府生产、聚财的重要资产。
（一）国家建设用地
共和国成立初期，国家建设征用土地，由县建设科负责办理。其后，相继由县财政科（局）、县计划委员会、县基本建设局办理。
1958年，县人民委员会根据上级规定精神，对征用集体土地，采取征用补偿、迁移收购或群众白行处理等办法。
1965年，认真执行节约用地的原则，精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地。凡有荒地、空地、宅基地可以利用的，一律不得占用耕地。是年由县民政局和基建科办理的国家建设用地20家106亩。
“文化大革命”期间，土地征用工作，存在一定程度的失控，1968年，只办理3家用地4.4亩的审批工作。
1980年规定，国家建设征用土地，要结合城市改造，多征市区杂地、非生产的土地或劣地，少征良地。征用稻田地要减除粮食生产和征购任务。对被征用土地者的生产、生活的安置，由用地单位采取“多就地安置，少招工或包下来”的办法解决，安置标准以补足被土地所减少的收入为宜。
1984年，对征用土地审批权作了具体规定：征用耕地1亩以下，非耕地10亩以下的，由所在县人民政府审批；征用耕地l亩和非耕地10亩以上的都得报地区行政公署审批，数量更多的还要转报省人民政府和国务院审批。（看福清FQLOOK.CN）翌年，审批国家集体建设用地6家20.83亩，其中非耕地6.79亩。
1987年11月，开始施行<中华人民共和国土地管理法>,凡列入国家固定资产投资计划的或准许建设的国家建设项目，建设单位应提交经批准的基建立项文件、建设项目可行性报告、用地申请报告及建设用地规划许可证等，向土地管理部门申请征用。征用耕地（包括菜地、鱼塘，下同）在3亩以下，其他土地10亩以下的，由县人民政府审批，报省、市（地区）土地局备案；征用耕地10亩以下，其他土地50亩以下的由福州市人民政府审批，报省土地局备案；征用耕地1000亩以下、其他土地2000亩以下，由省人民政府批准。综自1987——1995年4月。全市国家建设用地计2677.157亩，其中非耕地为1071.602亩。
（二）三资企业建设用地
根据1989年12月，福建省人民政府批转省土地管理局制订的<福建省外商投资企业用地管理办法>的规定，外商投资企业建设用地应符合土地利用总体规划和城镇建设规划。外商投资企业所需的土地，可依照国家和省规定的土地使用权有偿出让、转让办法取得；也可以依照<福建省外商投资企业用地管理办法>规定的申请用地方式，取得土地使用权，但这样取得的使用权不得转让或抵押。外商投资企业建设用地，由中方合营者、中方合作者、外商投资者持有关机关批准的项目建议书和中、外投资者的合法证明，向县土地局提出预约用地登记，支付预约金；经土地管理、规划等有关部门确认选址定点后，核发土地使用预约书。在预约有效期内，正式办理申请用地手续，预约金可冲抵应支付款额。（看福清FQLOOK.CN）如因企业项目未批，可退回预约金；违约者，预约金不予退还。外商投资企业经有关机关批准后，应在一个月内，向原申请预约用地登记机关提出用地申请。县人民政府比照<福建省土地管理实施办法>规定的审批程序和权限批准后，由县土地管理局与外商投资企业签订土地使用合同。在交付规定款额后，由县土地局提供土地，并发给建设用地许可证。建设完成一个月后，经核查换发土地使用证。
1993年，成立由市建委、土地局、经贸委、融侨开发区管委会等部门组成的三资企业用地清理小组。对全市295家三资企业用地进行全面清理，并根据不同情况分别确定处理办法。
是年，对于三资企业建设用地的审批，还采取先期介入的办法，参与项目考察、用地选址定点、收集报批资料等。自1987——1995年4月，共审批三资企业用地7436.745亩（其中耕地6290.07亩）。
（三）集体单位（含乡镇企业）建设用地
集体单位建设用地均由县（市）计划委员会牵头，召集土地管理、农业、规划等有关部门，对项目进行可行性研究，联合选址定点，批准立项。1987年10月，县人民政府对乡镇企事业建设用地作出规定：用地单位必须向土地管理局提出书面用地申请，并报送县级以上计划部门批准的建设项目设计任务书或其他有权审批机关的批准文件、县土地管理局认可的用地协议书以及经审批的建设项目总平面布置图和县土地管理局签章的用地地形图。在城镇规划区范围内的建设项目还应有城镇规划管理部门同意的文件。（看福清FQLOOK.CN）乡镇、村企事业建设用地，由乡镇人民政府审查，审批权限按<福建省土地管理实施办法>第十四条国家建设征地的审批权限规定办理。用地单位参照国家建设征用土地的补偿标准支付土地补偿费和安置补助费。
自1987——1995年4月，全市集体单位建设用地计3202.52亩，其中耕地1918.482亩。
（四）个人建房用地
共和国成立后，福清城区私人申请建房，应附交设计图，报请县建设科审批，并负责支付土地补偿费。县建设科受理后，派员实地勘察，认为符合条件的发给建筑许可证。
农村个人建房用地，在1954年前，无需政府批准。1955年建立高级农业合作社后，土地属于集体所有，个人建房用地要经当地人民政府或人民公社管理委员会审批。1958年，经县民政科审批的个人用地有7户6.95亩。
1963年，农村渡过了三年困难时期，开始恢复发展，农民建房逐年增加。1965年，县民政科和建设科审批个人建房141户，用地301.67亩。
“文化大革命”开始后，有令不行，有禁不止，一些地区对占用耕地的混乱现象禁而不止，或批少占多，或未批先建，无偿使用，致使耕地逐年减少。1968年，经县革命委员会生产指挥组批准的个人建房264户，用地49.79亩，但实际不止此数。
1980年后，由于实行联产承包责任制，农民收入增加，全县出现了建房高潮，一些农户在承包地上建房。蚕食农田。
1987年，县人民政府规定：（看福清FQLOOK.CN）农村居民建设住宅用地必须符合乡、镇、村建设规划，由本人提出申请，村民委员会同意，经乡（镇）土地管理员按有关规定审核后，报乡（镇）人民政府审批；使用耕地的，由乡（镇）人民政府审核后，报县人民政府批准。城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体土地的，由本人向户口所在的居民委员会提出申请，同时征得被用地单位的同意，经镇人民政府审核，报县人民政府批准。
农村居民住宅用地面积的限额为每人要少于20平方米，6 12I以上每户也要少于120平方米，利用荒地的可适当放宽，但人均不得超过30平方米。城镇非农业户口的居民每人14平方米，4口以上的每户少于60平方米，独生子女多给1人的限额。
为了严格控制新的建设用地，有些乡镇还与用地户签订收回旧宅基地的合同，即批给新地，收回旧宅基地，所收回的旧宅基地由村民委员会统一安排使用。
1992年，积极推行旧村改造，严格控制新的用地。同年，有9个行政村进行了旧村改造探索试点，随之，农村大量闲置和荒废的土地得到了合理有效的利用。
自1987——1995年6月，共审批个人建房用地13879户、2118.731亩，其中耕地1032.058亩，非耕地1086.673亩。
三、土地使用制度改革
共和国成立以来，福清的土地使用，实行无偿无限期的行政划拨制度，严重地制约了土地的经济效益、社会效益和环境效益的发挥。
1988年，福清开始对土地无偿无限期使用的旧制度进行改革，采取土地所有权与使用权相分离的办法，逐步把土地使用权作为特殊商品推向市场，以地生财，为城市建设开辟了筹集资金的渠道，促进了土地统管到位，为扩大开发，吸引外资创造了良好环境。
（一）城镇国有土地出让转让
福清市是经国务院批准进行国有土地使用权有偿出让的试点县（市）之一。坚持土地资源与资产并重的原则，实行五个统一，即“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”.1990年，拟定50亩土地作为国有土地使用权有偿出让的土地使用制度改革的尝试。翌年3月，制定了《福清市关于加强国有土地管理的规定》，同时编写了宣传提纲，在全市范围内开展讨论，经修改后报市人民代表大会通过颁布施行。
1992年，在城区繁华地段，划出9幅地块，以每亩80——100万元的地价，供外商开发15层以上的高层建筑；划出42亩，以每亩15万元出让给外商独资建设超级市场；在元洪路两侧按照规划与外商签订12幅130亩土地的有偿出让合同，建设6公里长街。（看福清FQLOOK.CN）1993年，与外商签订37幅997.65亩土地有偿出让协议书，出让金为2.07亿元人民币。出让形式，逐步以招标、拍卖为主，减少协议出让数量，做到公平、公开、公正，从而过渡到由市场确定地价，增强市场竞争机制。1993年9月26日，福清进行首幅国有土地拍卖，划定原糖厂厂区的8小块地，总面积2493.38平方米（合3.75亩），土地使用年限为70年。来自全市各镇乡和市直机关单位的30名竞投者参加了这次拍卖会的角逐。拍卖结果，共获地价款488.5万元，平均每亩130.30万元。
（二）农村集体土地有偿使用
1991年，福清市人大常委会第十一届十二次全体会议审议通过了《福清市集体所有土地有偿使用的暂行规定》。成立试点工作领导小组，制定了实施办法，把这项工作纳入社会主义新农村建设的总体部署，并与实施村镇建设规划紧密结合起来。在全市21个乡镇中，选择条件较好，领导班子较强的44个行政村和21个企事业单位作为宅基地有偿使用改革工作的试点。在试点工作中，规定乡镇、村全民或集体所有制企业用地、事业单位非农业用地、各种经济联合体企业用地以及农村建房用地等皆属土地有偿使用试点范围。
通过有偿使用工作的开展，广大人民群众的土地公有制观念增强了，不少申请建房的户主，主动要求少批地或放弃申请，初步形成村一级土地自管机制。
1993年7月以后，根据国务院减轻农民负担的通知精神，农村宅基地有偿使用办法停止执行。
四、土地监察
为保护耕地，节约建设用地，及时发现和处理乱占滥用土地事件，1988年，市土地管理局设立监察股，负责处理各类违法占地案件。1992年7月，又成立福清市土地管理监察队。市、镇（乡）、村都配备工地监察员。（看福清FQLOOK.CN）全市形成了领导与群众相结合，专职与兼职相结合的三级土地监察网络。
市土地管理局每月定期或不定期对重点地区、重要地段巡回检查或抽查。配合乡镇把住审批双关（即土地面积和性质），坚持土地监察和用地管理相结合，发现问题及时制止。
1991年，对各类用地实行跟踪检查制度，对各项建设用地提前介入，做到“三到场”（即选址定点到场，丈量划界定桩到场，竣工验收到场）。对各类违法占地做到及时发现，及时制止，及时查处。是年，个人违法占地125户，占地3.37亩，其中耕地1.73亩，已作拆除处理121户，处理结案率为96.8%,发案率与去年同期比，下降了55%.
1993年，违法占地案件159件，比上年下降了73.5%.处理结案137件，处理率为86.2%.违法占用耕地14.65亩，处理返耕8.3亩。